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ELABORATION DE LA STRATEGIE NATIONALE DE PROTECTION SOCIALE

By Leslie Williams,2014-08-29 12:40
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ELABORATION DE LA STRATEGIE NATIONALE DE PROTECTION SOCIALE

    REPUBLIQUE DU SENEGAL

    Un peuple Ŕ Un but Ŕ Une foi

    Ministère de l’Economie et des Finances

    -----

    Cellule de Suivi du Programme de Lutte contre la Pauvreté

    (CSPLP/MEF)

    --------------

    STRATEGIE NATIONALE

    DE PROTECTION SOCIALE

     (SNPS)

     1

null

5.2 REFORME DES SYSTEMES FORMELS DE SECURITE SOCIAL ................... 76

    5.3 AMELIORATION DE LA CAPACITE DE REPONSE AUX CHOCS ET RISQUES POUR LES GROUPES VULNABLES ........................................................ 95

    5.4 GESTION DES CATASTROPHES ET RISQUES MAJEURS ............................. 91

    6. MISE EN ŒUVRE DE LA STRATEGIE........................................................................ 91

    6.1 INDICATEURS DE SUIVI DE LA MISE EN OEUVRE DE LA SNPS.......... 99

    6.2 INSTRUMENTS ET PROCEDURES DE MISE EN ŒUVRE DE LA SNPS ....... 99

    6.3 CADRE INSTITUTIONNEL DE MISE EN OEUVRE ET DE SUIVI EVALUATION ............................................................................ 错误;未定义书签。67

    6.4 FINANCEMENT DE LA STRATEGIE NATIONALE DE PROTECTION SOCIALE ...................................................................................................................... 102

     3

    1 INTRODUCTION ET CONTEXTE

    1. Le gouvernement du Sénégal a élaboré en 2002 un Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP), cadre de référence en matière de politique économique et de lutte contre la pauvreté qui vise sur un horizon de quinze ans, à

    : (i) doubler le revenu réduire de moitié la pauvreté au Sénégal, et plus specifiquement de

    par tête d‟ici 2015 dans le cadre d‟une croissance forte, équilibrée et mieux répartie ; (ii)

    généraliser l‟accès aux services sociaux essentiels en accélérant la mise en place des infrastructures de base pour renforcer le capital humain avant 2010 ; (iii) éradiquer toutes les formes d‟exclusion au sein de la Nation et instaurer l‟égalité des sexes en particulier dans les niveaux d‟enseignement primaire et secondaire d‟ici 2015

    2. Le diagnostic fait par les acteurs durant le processus participatif du DSRP a mis en évidence la faiblesse voir l‟absence de protection sociale comme un des facteurs de basculement des ménages dans la pauvreté. Les risques de basculement liés aux facteurs de vulnérabilité qui sont à la fois environnementaux, naturels, les maladies handicapantes concernent toutes les catégories sociales mais prennent une dimension particulière pour certaines catégories les plus vulnérables.

    3. Le DSRP 2003-2005 met particulièrement l’accent sur les vulnérabilités

    essentielles des populations rurales. En effet sur les trois piliers du DSRP, le pilier

    „création de richesse‟ fait appel à la réduction des vulnérabilités dans l‟agriculture par la gestion de l‟eau, à un plus grand accès des groupes vulnérables aux terres, à des

    réformes juridiques ainsi qu‟à un meilleur contrôle sanitaire et à un meilleur accès des éleveurs aux financements. Le pilier „renforcement des capacités et promotion des

    services sociaux de base‟ met l‟accent sur l‟éducation de base pour les couches les

    plus défavorisés de la société en réduisant les disparités entre les zones urbaines et rurales tout en en améliorant globalement la qualité. Concernant la santé, il est prévu l‟offre d‟infrastructures suffisantes, la réduction des dépenses pour les pauvres, le

    développement du recours à l‟assurance médicale et le renforcement de la prévention par des approches communautaires. Des investissements en eau, en transport et en qualité de l‟environnement amélioreront davantage les résultats en termes de santé et

    de capital humain. Dans le cadre de la „protection des groupes vulnérables‟, des filets

    de sécurité et des mesures d‟assistance sociale sont retenus à l‟intention des groupes

    vulnérables spécifiques: enfants en situation de risque, femmes, handicapés, personnes âgées, populations déplacées, jeunes chômeurs, habitants de bidonvilles et pauvres en milieu rural. Il est envisagé un ciblage plus précis et un accent approfondi des mécanismes d‟assistance communautaire.

    4. Les premiers rapports d’avancement 2003 et 2004 du DSRP du Sénégal a fait état d’importants progrès dans la mise en oeuvre mais indique également la

    faiblesse des investissements ciblés pour les groupes vulnérables. Par des

    politiques macroéconomiques rationnelles, des améliorations du climat de l‟investissement et des avancées dans les réformes structurelles dans les secteurs de l‟arachide et de l‟électricité, le gouvernement a réalisé les mesures d‟accompagnement du pilier création de richesse et inscrit l‟économie nationale dans une dynamique

    d‟accélération de la croissance. En ce qui concerne le second pilier, les

    investissements dans le capital humain de manière générale ont fait l‟objet d‟une

    attention substantielle à travers la mise en œuvre de réformes destinées à renforcer la

    gestion des dépenses publiques et la capacité de mise en œuvre de services sociaux de base notamment dans l‟éducation et la santé. Toutefois, les améliorations, dans le

     4

    cadre de ce troisième pilier, consacrées aux groupes vulnérables sont moins évidentes

    et seule une faible partie des investissements prévus dans ce domaine a été réalisée. 5. Les ménages aussi bien en milieu rural qu‟urbain sont exposées à une variété de chocs

    qui les empêchent d‟accumuler les biens et le capital humain susceptibles de les aider

    à sortir de la pauvreté. Les chocs ? co-venants ? affectant globalement la communauté

    ou le pays, tels que la sécheresse, les inondations et les chocs au niveau des prix des

    produits de base, accroît la volatilité des revenus. Les chocs idiosyncrasiques (au

    niveau des ménages), tels que les problèmes de santé, les événements du cycle de vie

    associés à la naissance, à la vieillesse et à la mort, les risques sociaux associés au

    crime et les risques économiques tels que les faillites ou la perte des envois de

    l‟émigration sont particulièrement dures pour les ménages pauvres. Les cycles vicieux

    entre ces risques accroissent encore cette vulnérabilité. La nature multisectorielle de

    cette question requiert une perspective intégrée afin de mieux gérer les risques en

    milieu rural au Sénégal.

    6. C‟est pourquoi le Sénégal met l‟accent sur la nécessité de faire de la protection des

    groupes vulnérables un des piliers de sa stratégie à coté des investissements dans

    l‟accès aux services sociaux de base et dans la création de richesse pour assurer une

    réduction durable de la pauvreté.

    7. La revue de la situation de protection sociale et de la gestion des risques au Sénégal

    montre, d‟une part, l‟existence de dispositifs formels de protection sociale basés sur la

    couverture des fonctionnaires et autres salariés contre les risques de perte de revenus

    et les maladies. Ces mécanismes destinés au secteur formel ont pour objectifs de

    contribuer à concilier vie professionnelle et vie familiale. Ils sont constitués par : la

    sécurité sociale (CSS, IPM, IPRES, FNR)1, les assurances privées et les mutuelles

    professionnelles complémentaires. Ces systèmes auxquels les salariés sont

    profondément attachés ont tout de même fait leurs preuves en matière de santé, de

    retraite, de politique familiale. De ce point de vue, les acquis doivent être préservés,

    voire consolidés.

    8. D‟autre part, une grande majorité de la population, notamment les travailleurs du

    secteur informel et du secteur rural, les catégories sociales vulnérables ne sont pas

    couverts par ces dispositifs formels. Ce groupe a le plus souvent recours à de multiples

    systèmes alternatifs notamment (i) les systèmes d‟assurances santé,(ii) les assurances 23gérées par les Instituts de Micro Finances les assurances gérées par les coopératives 4(iii) les Mutuelles de santé communautaires et enfin (iv) les systèmes dits

    traditionnels de solidarités à l‟échelle familiale, territoriale (villages, quartiers, villes

    etc) et dans les réseaux religieux et confrériques ou professionnels (tontines etc)

    9. Malgré ces initiatives ou stratégies, une catégorie importante des populations

    notamment les plus pauvres, les travailleurs journaliers, etc. ne bénéficie d‟aucun 5système de protection et de gestion des risques. Par ailleurs les systèmes formels

    comme ceux non formels connaissent de sérieux problèmes de performance et de

    capacités de réponses aux divers besoins de protection sociale et de gestion des risques.

     1 CSS : Caisse de sécurité sociale ; IPM : Institut de prévoyance maladie ; FNR : Fonds national de retraite 2 Cas du MECIB, réseau Pamecas, etc. Les prêts ou les revenus sont aussi utilisés pour faire face aux besoins

    sociaux de santé, d’éduction etc

    3 Cas de l’Union Nationale des Coopératives Agricoles du Sénégal avec un potentiel de 800 000 adhérents

    4 Ces mutuelles peuvent atteindrent plus de 100 adhérents.

    5On peut noter les initiatives récentes de partenariats entre les collectivités locales et les mutuelles pour prendre

    en charge les indigents (exemple de la Convention en négociation entre la Commune de Dakar et l’UMSD)

     5

Ils sont actuellement sous la contrainte d‟une série de défis considérables, impliquant

    la nécessité de s'adapter à un monde de travail en mutation, aux nouvelles structures socioprofessionnelles et familiales émergentes, ainsi qu'aux bouleversements démographiques des prochaines décennies.

    10. En outre, des questions d‟actualité se posent en matière de protection sociale,

    notamment la confiance dans les systèmes collectifs, les mutations de fonction et de famille, la transparence dans l‟affectation des ressources, l‟adaptation de la protection sociale aux évolutions du salariat, l‟accès de tous aux progrès médicaux dont les coûts

    toujours plus importants, etc.

    11. Face à cette situation, les différentes catégories socioprofessionnelles font face à de réelles menaces et risques qui se traduisent en inquiétudes légitimes et en besoins nouveaux à satisfaire.

    12. Pour faire face à ces défis, divers initiatives sectorielles ont été prises (ou sont en cours) par les ministères (de la famille du Développement Sociale et de la Solidarité Nationale, celui de la Fonction Publique, du Travail, de l'Emploi et des Organisations Professionnelles (lettre de politique sectorielle sur la sécurité sociale, mise en place du conseil de la sécurité sociale) celui de la Santé et de la Prévention Médicale, le secteur privé, les organisations de la société civile (UNCAS,CNCR pour les paysans, UNACOIS pour les commerçants, les routiers, ) etc., avec l‟appui des partenaires au

    développement pour l‟élaboration de stratégies ou programmes spécifiques. Ces

    initiatives, sont le plus souvent insuffisamment coordonnées et articulées aux politiques publiques d‟où le sentiment d‟incertitude qui se développe et alimente

    l‟inquiétude face à l‟avenir dans les milieux professionnels..

    13. Au niveau international, l‟agenda du travail décent dont la promotion est faite par

    l‟OIT depuis 2001 a fait l‟objet d‟une large appropriation par les différents acteurs des organisations syndicales, des organisation de la société civile et des services et au niveau le plus élevé des Etats par les chefs d‟Etat au cours du sommet tenu à

    Ouagadougou en 2005. Dans ce cadre la protection constitue l‟un des piliers fondamentaux à coté du travail, du dialogue social et de l‟emploi. Dans ce cadre la PS

    prend une dimension particulière dans ses fonctions transversales par rapport aux autres piliers du ? Travail décent ? et dans les liens avec la réduction de la pauvreté.

    14. Au niveau de la BM, les récents travaux ont montré le rôle que joue la protection sociale dans l‟accélération de la croissance. Les analyses faites sur la crise financière qui a frappée les pays de l‟Asie de l‟est en 1997 1998 ont révélé que la croissance n‟était pas suffisante pour assurer une réduction durable de la pauvreté. En effet, la relative organisation familiale qui était supposée assurer les solidarités pour faire face aux chocs se sont avérées insuffisantes.

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    2. DIAGNOSTIC : VULNERABILITE, PAUVRETE et PROTECTION SOCIALE

    2.1. Dimensions de la protection sociale et de la gestion des risques

    2.1.1. DEFINITIONS : la vulnérabilité, gestion des risques et protection sociale 15. La vulnérabilité se définit en termes de risques particuliers et d‟exposition des

    populations. L‟analyse de la vulnérabilité consiste à identifier la probabilité d‟une

    personne, qu‟elle soit pauvre ou non, à subir une perte significative de bien-être en

    conséquence d‟un changement de situation (ou d‟un choc). Elle porte donc tant sur la

    nature des forces agissant sur le bien être d‟une personne que sur son aptitude sous-

    jacente à se protéger des risques auxquels elle est exposée.

    16. La pauvreté et la vulnérabilité sont fortement corrélées. Le fait d‟être pauvre

    accroît la vulnérabilité par la nature même de la limitation aux biens d‟éléments

    d‟actifs, du recours à l‟épargne et à l‟emprunt en temps de crise, de la réduction du

    capital humain et du manque des revenus disponibles pour payer les services essentiels.

    La vulnérabilité, à son tour, renforce la pauvreté. Les ménages ayant la plus forte

    probabilité de subir des chocs au niveau de leurs revenus, ont le plus de probabilités

    d‟être pauvres . La pauvreté et le risque ont tous les deux un impact sur la capacité

    des ménages à améliorer leur bien-être futur.

    17. Les pauvres sont ceux qui sont le plus exposés à une gamme étendue de risques et

    qui ont le moins d’instruments pour y faire face. Dans des conditions de santé

    précaire, de terres marginales et moins d‟accès physique et financier aux services

    sociaux et économiques, d‟habitat dans des zones marginales souvent inondables,les

    pauvres en particulier en milieu rural et dans les périphéries urbaines subissent

    souvent les effets irréversibles de chocs affectant leur consommation et leur bien-être.

    Quand bien même les schémas diffèrent d‟un pays à l‟autre, ce sont les ménages les

    plus démunis qui sont le plus affectées par les chocs, adoptant des stratégies

    d‟adaptation coûteuses en termes de bien-être à court et à long terme. Les chocs

    peuvent créer des pièges de pauvreté militant contre l‟accumulation par les pauvres de

    capital humain et physique et ils incitent les ménages à prendre des décisions en

    matière de consommation et d‟investissement qui réduit les possibilités de la

    croissance économique future.

18. La Protection Sociale peut se définir comme l‟organisation de solidarités

    professionnelles, communautaire ou nationales dont le but est de (i) garantir l‟accès

    aux biens et services essentiels ; (ii) de conduire une politique de protection et de

    prévention contre les risques sociaux et naturels ; (iii) de promouvoir les capacités et

    les potentiels de chaque individu. (iv) assurer la sécurité des biens et des

    investissements condition nécessaire pour une croissance durable.

    19. La Protection Sociale est donc un instrument au service de la solidarité entre

    générations et au sein d‟une même génération, ou simplement entre ceux qui ont des

    besoins immédiats et ceux qui n‟en n‟ont pas immédiatement, par le biais de transferts

    en espèces et en nature. Elle constitue de ce fait un moyen efficace de lutte contre la

    pauvreté et de redistribution des fruits de la croissance.

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    20. La protection sociale comprend, outre les régimes publics de sécurité sociale, les

    régimes privés ou communautaires qui poursuivent des buts analogues tels que les

    mutuelles et les régimes professionnels, d‟origine formels ou informels.

    21. Il convient aussi de rappeler que les systèmes modernes de protection sociale ont deux

    fonctions de base:

    - Une fonction de filet de sécurité, qui devrait garantir à chaque membre indigent de la

    société un niveau minimum de revenu en espèces et de services sanitaires et sociaux

    qui lui permettent de mener une vie décente et en préservant sa dignité; - Une fonction de maintien du revenu, qui permet aux membres économiquement

    actifs de maintenir un niveau de vie décent durant les périodes de chômage, maladie,

    maternité, vieillesse, invalidité et survie, pendant que d'autres formes de revenu

    n‟existent pas.

    22. La stratégie de protection sociale ne doit donc pas se confiner aux mécanismes de

    réaction aux situations créées par des changements économiques au niveau des

    individus. Elle prend en compte tous les services prestations notamment publiques qui

    favorisent la sécurité économique, la croissance et la solidarité nationale face aux

    risques affectant le bien être des individus et ménages et l‟économie nationale.

    Une catégorisation des risques :

    23. Les diagnostics du DSRP met en évidence les déterminants économiques et les

    facteurs de basculement et les points de rupture qui conduisent à la vulnérabilité qui

    constituent des risques pour les ménages et les individus identifiées dans les enquêtes

    de perception de la pauvreté.

    - Risques naturels : Les facteurs naturels qui découlent souvent des ruptures dans

    l‟écosystème et de ses conséquences : ce sont les sécheresses successives, l‟érosion

    côtière, l‟intrusion marine, la salinisation des terres, dégradation des terres, les

    inondations, l‟évasion acridienne etc.

    - Risques pour le capital humain (santé et éducation) : maladie, blessures, accidents,

    invalidité, les maladies handicapantes, épidémie, déperdition scolaire, etc,

    - Risques liés au cycle de vie : naissance, maternité, vieillesse, désagrégation

    familiale, décès, etc.

    - Risques sociaux : crime, violence, vol, soulèvements sociaux, les déplacements des

    populations a la suite de conflits, le vol notamment de bétail en milieu rural etc.

    - Risques économiques : chômage, mauvaises récoltes, faillites d‟entreprises,

    effondrement de la production, chocs de la balance des paiements, crise financière,

    crise du taux de change, etc.

    24. De manière implicite ce diagnostic indique l‟absence de systèmes de protection

    sociale et de gestion des risques efficace et élargi qui aurait permis d‟éviter ce

    basculement. La lecture des rapports des enquêtes de perception montre que la

    question d‟absence de protection sociale est un déterminant de la pauvreté notamment

    pour les acteurs du secteur informel et constitue un frein à l‟accumulation du capital et

    à l‟investissement.

    2.1.2. Protection sociale et croissance économique au Sénégal

     8

    25. Les systèmes nationaux de protection sociale ne sont pas des îlots économiques. Selon

    le niveau de développement, les systèmes nationaux de protection sociale redistribuent

    entre 10 et 30 pourcent du produit intérieur brut (PIB). Ils incarnent donc un des

    principaux mécanismes de redistribution des économies nationales. Au Sénégal la

    part des dépenses de PS dans le PIB est estimée à 2,1%

    Tableau 1 : indicateurs économique sécurité sociale

RUBRIQUES

    2001

    57,00656

    Total Dépenses de protection sociale

    2679,6 PIB

    2,1 % Part des dépenses de PS dans le PIB

26. Les études et expériences internationales montrent que d‟une manière globale, la

    fourniture de soins médicaux (incluant les mesures de prévention) qui améliorent la

    santé des assurés et de leurs familles contribue à la stabilité et à la motivation de la

    main d'oeuvre avec des impacts significatifs sur la productivité; La sécurité et la santé

    au lieu de travail peuvent être améliorées en affectant des ressources d'un régime

    d'accidents du travail à des programmes de sécurité et d'hygiène du travail. 27. Les régimes de remplacement du revenu ont pour résultat d'assurer aux travailleurs et

    à leur famille une plus grande sécurité économique et psychologique, d'où une plus

    grande stabilité et une meilleure productivité. A travers une redistribution horizontale,

    le remplacement du revenu peut permettre la consommation et le maintien du niveau

    de vie en période d'adversité et, en particulier, de chômage.

    28. La fourniture d'une pension de retraite encouragera les travailleurs à quitter la main

    d'oeuvre active lorsqu'ils deviennent admissibles à la pension, créant ainsi des

    ouvertures pour l‟emploi des jeunes.

    29. Une partie significative des dépenses sociales est d'ordinaire financée par les

    cotisations sociales des employeurs et/ou des travailleurs et par des impôts réservés,

    soit directement par des cotisations et des impôts payés par les travailleurs, soit

    indirectement par une diminution de leur salaire. En tout état de cause, les contraintes

    sur les dépenses sociales sont généralement des contraintes de revenus plutôt que des

    contraintes de dépenses. Une des principales contraintes de revenus est de nature

    sociale.

    30. Les mesures de sécurité sociale (par exemple, l'assurance-maladie, les prestations de

    maladie, les mesures de sécurité et d'hygiène liées à l'assurance des accidents du

    travail, les prestations de réhabilitation et de chômage qui donnent au travailleur le

    temps de trouver le bon emploi) peuvent augmenter la productivité des travailleurs

    et réduire ainsi le coût unitaire de la main d'oeuvre. Elles permettent aussi de

    maintenir un niveau correct de consommation de biens et services. L'effet global sur

    le coût de la main d'oeuvre, la productivité et l'emploi est déterminé par les conditions

    spécifiques de chaque économie nationale et même de chaque sous-secteur

    économique. De toute façon, les mesures de protection sociale influenceront le PIB

    par le biais de la connexion coût de la main d'oeuvre-emploi-productivité. A ce

    titre les dépenses de protection sociale doivent sont considérées comme des

    investissements qui améliorent la croissance.

     9

31. Les mesures de protection sociale affectent également le niveau de l'épargne

    nationale et de l'investissement. Si les travailleurs peuvent compter sur des mesures

    crédibles de sécurité sociale, ils peuvent être enclins à épargner. Les systèmes de

    protection sociale qui accumulent des réserves peuvent aussi influencer l'épargne

    nationale totale. L'épargne nationale, de même que la nature de l'épargne (individuelle

    ou institutionnelle), influencent la structure et le volume de l'investissement national

    qui, à son tour, a un impact sur le PIB.

    32. Le produit national brut aussi bien que la distribution du revenu dans l'économie

    influencent à leur tour le volume de ressources qui peut être consacré à la protection

    sociale.

    33. Une évaluation équilibrée des effets économiques de l'introduction de nouvelles

    mesures de protection sociale ne peut se limiter à une analyse de l'impact à court terme

    des cotisations de sécurité sociale ou des implications fiscales ou financières du

    régime, mais doit aussi tenir compte des effets potentiels à long terme du programme

    de sécurité sociale sur les bases à long terme de la croissance et de réduction durable

    de la pauvreté.

    2.1.3 Protection sociale, capital social et solidarité nationale

    34. Les systèmes de protection sociale constituent un facteur de cohésion sociale. Fondés

    sur la solidarité, ils utilisent les techniques d‟assurance et assurent trois types de

    fonctions :

    ; une fonction d‟assurance par la mutualisation des risques qu‟ils opèrent entre les

    personnes protégées ;

    ; une fonction de report du fait qu‟ils assurent des transferts entre les générations ;

    ; une fonction de redistribution axée sur l‟atténuation de la pauvreté à partir du moment

    où la contribution n‟est pas calculée en fonction de l‟appartenance à une classe de

    risque mais en fonction des capacités contributives de chacun.

    35. Les systèmes de protection sociale organisent des solidarités intra génération et inter

    générations professionnelles, de par les prélèvements qu‟il opère sur les revenus du

    travail pour les reverser à des personnes qui ne travaillent plus (retraités, invalides),

    pour financer des dépenses sociales (soins de santé, charges familiales) ou pour

    prévenir et réparer les risques professionnels ;

    36. L‟analyse de la pauvreté a aussi mis en évidence la faiblesse du capital social parmi

    les facteurs déterminants de la pauvreté et des stratégies des ménages pour sortir de la

    pauvreté. Le capital social est l‟ensemble des institutions, des relations, attitudes et

    valeurs qui gouvernent les échanges entre personnes en société et contribuent au

    développement économique et social. Les retombées du capital social sont

    généralement plus élevées pour les ménages de la moitié inférieure de l‟échelle de

    distribution des richesses. Ceci est peut-être du au fait que le capital social est le

    capital des pauvres. Plusieurs études montrent, que les régions disposant de plus

    d‟associations actives, ont plus accès aux services et au crédit et ont moins recours aux

    expédients des ventes (déstockage) en période de catastrophes pour résoudre les

    problèmes urgents La protection sociale constitue ainsi un moyen important pour

    renforcer le capital social des plus pauvres.

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