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FINANCES PUBLIQUES - LE BUDGET DE L'ETAT
JEAN-MICHEL COMMUNIER - HENRI LAMOTTE – PUF
Notion de finances publiques :
* les deniers publics sont les deniers dont disposent l’Etat, les organismes publics
et semi publics, ou privés quand ils exercent des missions de services public
(approche de sciences politiques)
* fonds et valeurs appartenant ou confiés aux organismes publics (approche
juridique)
* finances publiques : finances des personnes publiques qui poursuivent des buts
d’intérêt général
* les personnes publiques ont la possibilité de recourir à la contrainte * les finances publiques constituent une branche du droit public
Notion de budget :
* acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de
l’Etat (décret du 31 mai 1862)
* loi de finances : le budget prévoit et autorise, en sa forme législative, les charges
et les ressources de l’Etat. Il est arrêté par le Parlement dans la loi de finances
qui traduit les objectifs économiques et financiers du gouvernement (décret loi
du 19 juin 1956)
* le budget social de la Nation est présenté en annexe de la loi de finances * présentation administrative de la loi de finances : budget général, budgets
annexes, comptes spéciaux du Trésor (dont les comptes d’avance permettant à
l’Etat de verser aux collectivités locales le produit de leurs impôts)
* présentation fonctionnelle : crédits regroupés par grandes fonctions (éducation et
culture, transports et communications)
* présentation pluriannuelle
* les comptes de la nation figurent en annexe du projet de loi de finances :
données chiffrées de l’activité économique pendant un an
* la comptabilité publique : règles d’enregistrement comptable des opérations de
recettes et de dépenses des personnes publiques
Historique du droit budgétaire :
* c’est dans la déclaration des droits de l’homme de 1789 et de la constitution du 3
septembre 1791 qu’apparaissent les grandes règles du droit budgétaire :
compétence budgétaire du Parlement, annualité de l’impôt
* c’est au cours du XIX? siècle que se développe le droit budgétaire
* déclaration des doits de l’homme de 1789 : pour l’entretien de la force publique,
contribution également répartie entre les citoyens
* préambule de la constitution de 1946 : dispositions relatives aux dépenses * constitution de 1958 : dispositions relatives au vote de la loi de finances, qui est
une prérogative du Parlement, priorité à l’Assemblée pour examiner le projet de
budget
* ordonnance du 2 janvier 1959
* les lois de finances initiales prévoient et autorisent l’ensemble des ressources et
des dépenses, présentées en deux parties
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* les lois de finances rectificatives : correction de la loi de finances de l’année,
approbation et ratification des mesures gouvernementales. En pratique, des
décrets d’avance ont permis d’ouvrir les crédits.
* les lois de règlement constatent les résultats financiers et approuvent les
différences entre les résultats et les prévisions
* principe d’unité : toutes les opérations budgétaires sont dans un seul texte
Présentation du budget :
* la loi de finances est présentée en deux parties : les ressources et toutes les
charges de l’Etat
* la loi de finances est publiée au Journal officiel
La première partie comporte :
* les impôts et revenus autorisés, la perception des impôts et revenus affectés à
l’Etat
* les ressources affectées
* les charges publiques
* l’équilibre des ressources et des charges (équilibre général du budget)
La deuxième partie :
* elle concerne les moyens des services
Les états législatifs annexés :
* ils présentent de manière chiffrée les autorisations budgétaires :
o essentiellement répartition par titre et par ministère des crédits, des
autorisations de programme
Le budget général est composé :
* des dépenses de fonctionnement, c’est-à-dire des dépenses civiles ordinaires, des
dépenses d’investissement et des dépenses militaires
* les recettes sont constituées essentiellement par les prélèvements obligatoires
(sauf les cotisations sociales)
La débudgétisation :
* elle permet le transfert de certaines dépenses vers les budgets annexes ou des
comptes spéciaux
* transfert à d’autres organismes publics ou privés du financement de dépenses
publiques (financement des autoroutes par des concessions privées) : moyen de
retour à l’équilibre, en fait déplacement des dépenses de l’Etat
Les budgets annexes :
* opérations financières des services qui produisent des biens ou des services et
peuvent donner lieu à un paiement
* les Journaux officiels, les Monnaies et médailles (frappe des pièces vendues à la
Banque de France), l’Aviation civile, les ordres de la légion d’honneur et de la
Libération, le BAPSA (financement des dépenses sociales des agriculteurs) Les comptes spéciaux du Trésor :
* comptes d’affectation spéciale (ex : soutien financier à l’industrie
cinématographique)
* comptes de commerce : opérations à caractère industriel et commercial
effectuées par les services de l’Etat (ex : constructions navales)
* comptes de règlement avec les gouvernements étrangers
* comptes d’opérations monétaires (ex : comptes d’opérations avec le FMI)
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* comptes d’avance (prêts à court terme , par ex : avances sur les impositions aux
départements)
* comptes de prêts (ex : prêts du fonds de développement économique et social) Les budgets autonomes :
* budget des personnes publiques distinctes de l’Etat
* budget des collectivités locales
* budget des établissements publics administratifs (Universités, CDC)
* budget des entreprises publiques
* budget des organismes sociaux
Les soldes budgétaires :
* solde négatif : déficit budgétaire
Les politiques budgétaires :
Les recettes publiques :
* le financement des dépenses publiques repose sur des prélèvements obligatoires,
impôts et cotisations sociales
L’impôt :
* perçu au profit des administrations publiques
* perception par voie de contrainte
* prélèvement sans contrepartie directe
Les taxes fiscales :
* prélèvement au profit d’une administration publique en contrepartie d’un
avantage particulier
Les taxes parafiscales
* financement de la lutte contre la pollution, etc.
Les cotisations sociales :
* elles ne sont pas approuvées par le Parlement
* leur taux est fixé par décret
* directement perçues par chaque régime de protection sociale
* l’impôt n’est pas affecté alors qu’elles sont spécifiquement affectées au
financement des dépenses sociales
* depuis la création de la CSG, le financement des dépenses sociales tend à être
assuré par l’impôt
Les autres recettes publiques :
* vente de biens et de services (Journaux officiels)
* redevances pour services rendus
* prix perçu pour service rendu (eau)
La politique fiscale :
* elle agit sur la conjoncture, affecte la répartition des ressources
* instrument de redistribution des revenus : impôts progressifs sur le revenu ou sur
le capital, droit de succession, ISF
* la fiscalité agit sur l’allocation des ressources
L’harmonisation fiscale européenne : er* création du marché intérieur au 1 janvier 1993
* rapprochement des fiscalités nationales
* l’Union économique et monétaire (UEM) repose sur la coexistence d’une
politique monétaire commune et de politiques budgétaires nationales
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* le traité de Maastricht signé le 7 février 1992 soumet l’UEM à des critères de
convergence :
o le déficit public ne doit pas dépasser 3 % du PIB et la dette publique 60% o l’Etat membre peut se voir infliger des sanctions s’il est en situation de
déficits excessifs
o le pacte de stabilité adopté à Dublin en décembre 1996 oblige chaque état à
adopter des programmes de stabilité chaque année
Préparation de la loi de finances :
Le calendrier de la préparation du budget:
* Perspectives : Mi-janvier - mi-mars
- Analyse détaillée des dépenses et des recettes;
- Note de la direction du Budget pour le ministre traçant les premières
esquisses budgétaires.
* Lettre de cadrage : Avril-mai
- Définition de la politique budgétaire pour l'année n + 1 au regard des
prévisions macroéconomiques annoncées;
- Lettre de cadrage du Premier ministre aux ministres.
* Première phase : Mai-juin
- Propositions des ministères;
- Conférences budgétaires de première phase entre les services de la
direction du Budget et ceux des ministères dépensiers.
* Arbitrages : juin
- Arbitrages rendus par le ministre chargé du Budget ou par le Premier
ministre.
* Lettres-plafonds : Début juillet
- Lettres-plafonds adressées par le Premier ministre aux :ministres. * Deuxième phase : Mi-juillet à mi-septembre
- Conférences budgétaires de deuxième phase;
- Détermination définitive des recettes;
- Elaboration définitive du budget et réalisation des fascicules budgétaires. * Présentation officielle : Fin septembre
- Adoption en Conseil des ministres et présentation à la presse. * Saisine du Parlement : Octobre à décembre
- Dépôt du projet de loi de finances sur le bureau de l'Assemblée nationale
avant le premier mardi d'octobre puis du Sénat ;
- Discussion puis vote.
* Publication :31 décembre
- Dernier délai pour la publication de la loi de finances au journal officiel.
Les autorités compétentes :
* monopole du gouvernement et rôle prépondérant du ministère des finances * structure du ministère des finances :
o direction du budget : prépare les orientations de la politique budgétaire,
contrôle l’exécution du budget
o service de la législation fiscale : analyse et prépare les mesures fiscales o direction de la prévision : élabore le cadrage macro-économique o direction de la comptabilité publique : direction administrative du Trésor o direction générale des impôts : établit l’assiette des impôts
o direction générale des douanes : recouvrement des droits de douane
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o direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression
des fraudes
o INSEE
Les documents budgétaires :
Le projet de loi de finances
Les annexes soumises au délai de dépôt :
* rapport économique et financier : analyse politique et technique * annexes générales : dépenses fiscales, évolution des recettes,…
* annexes explicatives : les bleus, par budget ministériel, qui comprennent la
répartition du budget chapitre par chapitre, article par article, les mesures
acquises et les mesures nouvelles
Les documents non soumis au délai de dépôt :
* les fascicules jaunes : précisent le contenu du budget sous un angle particulier * les fascicules blancs présentent le budget de chaque ministère sous forme de
budget de programme
* les fascicules verts établis après le vote de la loi de finances
L’adoption de la loi de finances :
* le projet de loi de finances doit être déposé au plus tard le premier mardi
d’octobre qui précède l’année d’exécution du budget
* le calendrier d’exécution est de 70 jours
* si le Parlement ne s’est pas prononcé dans les délais, le gouvernement peut
mettre en vigueur la loi de finances par voie d’ordonnances, qui s’apparentent à
des décrets
* en cas de retard gouvernemental, celui-ci demande un vote d’urgence demandant
l’autorisation de percevoir les impôts
* les compétences du Parlement : en matière de recettes, fixation des règles
relatives à l’assiette, aux taux et aux modalités de recouvrement des impositions
* le droit d’amendement est strictement encadre : l’article 40 de la constitution
s’applique a toutes les lois : interdiction de la diminution des ressources
publiques, interdiction de l’aggravation des charges publiques, interdiction des
cavaliers budgétaires (dispositions non financières dans la loi de finances) Procédure d’adoption de la loi de finances :
Examen en commission :
* Examen du projet de loi de finances en commission : commission des finances et
les 5 autres commissions permanentes dans chaque assemblée
* Le rapporteur général de la commission des finances de l’Assemblée est élu
chaque année et celui du Sénat est désigné tous les 3 ans. Il dispose d’une
vingtaine de fonctionnaires
* La commission des finances désigne un rapporteur spécial par fascicule
budgétaire
* Les rapporteurs pour avis sont nommés dans les autres commissions * Les commissions examinent le projet de loi de finances avec ses annexes et
rédigent un rapport sur chaque bleu. Le principal rapport est celui du rapporteur
général de la commission des finances , composé de 3 tomes : une appréciation
critique de la politique économique et financière du gouvernement, une étude de
la première partie de la loi de finances et une étude de la deuxième partie
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Examen en séance publique :
* les débats sont organisés dans chaque assemblée par la Conférence des
présidents (présidents des groupes politiques et des commissions, le rapporteur
général de la commission des finances et es vices-présidents de l’Assemblée et
du Sénat
* elle établit le calendrier de la discussion budgétaire, coordonne les temps de
paroles (gouvernement, orateurs) : discussion du projet de loi de finances et des
amendements adoptés en commission. D’autres amendements peuvent être
proposés en séance. Depuis 1999( ?), les crédits de certains ministères sont
examinés en commission
* la loi de finances est votée à l’Assemblée (à main levée ou par scrutin public)
puis transmise au Sénat. L’Assemblée dispose de 40 jours, le Sénat de 20 jours.
Le vote s’effectue d’abord sur la première partie ; celui sur la seconde partie
concerne chaque titre et chaque ministère. Le gouvernement peut demander une
deuxième délibération lorsqu’il souhaite voir l’Assemblée revenir sur des
mesures adoptées.
* le gouvernement dispose du mécanisme du vote bloqué : l’Assemblée se
prononce par un seul vote sur tout au partie du texte en discussion ; il dispose
également de l’engagement de responsabilité du gouvernement (art 49-3). Le
texte est considéré comme adopté si aucune motion de censure, déposée dans les
24 heures qui suivent, n’est votée
Le débat entre les deux assemblées :
* le Sénat peut amender le texte de l’Assemblée à condition que la mesure
introduite ne soit pas totalement nouvelle. Les deux assemblées doivent voter le
texte en termes identiques (navette)
* le gouvernement peut saisir la CMP si un désaccord persiste . La CMP est
composée de 7 députés et de 7 sénateurs. Son intervention est limitée à la
proposition d’un texte d’accord sur les dispositions de la loi de finances qui
n’ont pas été adoptées en termes identiques. La CMP est saisie après une seule
lecture dans chaque assemblée, car les délais sont brefs.
* si la CMP ne parvient pas à adopter un texte commun, le gouvernement peut
demander un vote définitif à l’Assemblée ; si un texte d’accord existe, il doit être
soumis aux deux assemblées. Si cet accord n’est pas soumis aux deux
assemblées, l’accord est considéré comme inexistant. Au delà de 70 jours, le
budget est mis en vigueur par voie d’ordonnance
* le texte de la CMP peut être modifié par un amendement gouvernemental ou par
l’acceptation par le gouvernement d’amendements parlementaires. Ce texte
amendé est soumis aux deux assemblées. Si le sénat le repousse, le
gouvernement demande à l’Assemblée de voter seule le texte.
L’exécution administrative et comptable de la loi de finances :
* l’exécution comptable du budget incombe aux ordonnateurs et aux comptables
Principe de séparation des ordonnateurs et des comptables :
* les fonctions d’ordonnateurs et de comptables sont incompatibles. Les conjoints
des ordonnateurs ne peuvent être comptables des mêmes organismes publics * l’ordonnateur est l’organe de décision, le comptable détient les deniers publics et
agit sur les ordres de l’ordonnateur
* les ordonnateurs appartiennent à l’administration générale dans les divers
ministères, les comptables relèvent du ministère des finances
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* en matière de recette, le principe de séparation est respecté pour le recouvrement
des impôts directs ; pour les impôts indirects, ce sont les mêmes services qui
assoient et perçoivent les impôts
Les ordonnateurs :
Les ordonnateurs principaux
* ce sont les ministres pour les opérations d’exécution du budget général de l’Etat,
le Premier ministre pour les services qui sont sous sa responsabilité directe, les
directeurs d’établissements ou les présidents de conseil d’administration
d’établissements publics, le président du CG ou le maire
* le Président de la République, les questeurs de l’Assemblée, le président du
conseil constitutionnel ne possèdent pas la qualité d’ordonnateur principal. Leurs
dépenses sont ordonnées par le ministre des finances
Les ordonnateurs secondaires :
* ce sont des fonctionnaires auxquels les ordonnateurs principaux ont délégué leur
pouvoir de gérer des opérations de recettes et de dépenses. Ce sont
essentiellement des préfets, mais aussi des recteurs d’académie
Les ordonnateurs délégués :
* fonctionnaires ou membre de cabinets ministériels auxquels les ordonnateurs
principaux ou secondaires peuvent accorder des délégations de signature Les ordonnateurs suppléants :
* remplacent les ordonnateurs principaux ou secondaires en cas d’absence
La fonction d’ordonnateur :
* en matière de dépenses, ils ont le pouvoir d’engager la dépense, d’en déterminer
le montant, de prescrire le paiement
* les ordonnateurs principaux ont le pouvoir de répartir les crédits ouverts par la
loi de finances
* en matière de recettes, ils établissent les créances, déterminent le montant et
prescrivent le recouvrement
* la responsabilité d’un ordonnateur principal peut être politique (responsabilité du
gouvernement, révocation), civile, pénale ; celle d’un ordonnateur secondaire est
moins théorique (sanction disciplinaire), elle peut être également pénale, civile Les comptables :
Les comptables en deniers :
* les comptables qui assurent l’exécution du budget sont les comptables en deniers
* les comptables directs du Trésor sont des comptables à compétence générale et
relèvent de la direction de la comptabilité publique
* comptables supérieurs
* comptables subordonnés : percepteurs et receveurs
La fonction de comptable :
* contrôlent les actes des ordonnateurs :
- concernant les recettes, contrôlent l’autorisation de percevoir et la mise
en recouvrement des créances
- concernant les dépenses, contrôlent la qualité de l’ordonnateur, la
disponibilité des crédits, l’imputation de la dépense, la validité de la
créance
* exécutent les dépenses et recouvrent les recettes
* les comptables publics sont assermentés et apportent un cautionnement
(individuel ou mutuel), leurs biens sont hypothéqués
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* responsabilité personnelle et pécuniaire
Recouvrement des recettes :
Les recettes fiscales :
Les impôts directs :
* mise en recouvrement par les ordonnateurs : détermination de l’assiette,
liquidation et émission de titre de perception (partie administrative)
* recouvrement par les comptables : le rôle rendu exécutoire par le préfet est
envoyé au trésorier payeur général, qui le transmet au percepteur de son ressort
qui a seul compétence pour recouvrer l’impôt. C’est celui-ci qui adresse à
chaque contribuable une copie du rôle
Les impôts indirects :
le principe des impôts indirects échappe au principe de séparation des *
ordonnateurs et des comptables
* ce sont les contribuables qui effectuent l’établissement de l’assiette, la
liquidation de l’impôt et le paiement
* le receveur procède au recouvrement
Les recettes non fiscales :
Titre de perception :
* ordre de versement (c’est-à-dire titre de recettes) émis par un ordonnateur qui le
rend immédiatement exécutoire
* le recouvrement est opéré par les comptables publics
Les dépenses :
Les pouvoirs de l’exécutif :
* le pouvoir exécutif opère la répartition des crédits accordés par le Parlement et
en modifie éventuellement l’affectation ou le montant
* les autorisations budgétaires accordées par le Parlement font l’objet d’une
répartition par voie réglementaire : décrets de répartition Modifications d’affectation de crédits :
* les décrets de virement ne peuvent effectuer que des virements de chapitre à
chapitre au sein d’un même titre et d’un même ministère
* les arrêtés de transferts modifient la détermination du service Modification du montants des crédits :
* par la voie législative : loi de finances rectificative
* décrets d’avance
* reports de crédits
* fonds de concours
Règles comptables :
Phase administrative :
* l’ordonnateur effectue
o l’engagement : création de la charge avec affectation des deniers publics à
l’exécution d’une dépense précise dans la limite des autorisations budgétaires
votées dans la loi de finances
o la constatation de service : la liquidation ne peut intervenir que lorsque la
prestation a été effectuée
o la liquidation : vérification de la réalité de la dette et arrêt du montant
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o ordonnancement : ordre de payer la dette, c’est-à-dire établissement d’un titre
de paiement adressé au comptable
Phase comptable :
* le comptable assure le paiement après contrôle de la régularité de la dépense
Exécution financière de la loi de finances :
Le Trésor public :
* ensemble de caisses publiques
* pas de personnalité juridique distincte de l’Etat dont il est l’un des services : il
effectue pour son compte les opérations de caisse, de banque (Banque de
France) et de comptabilité
* composé de la direction du trésor et de la direction du budget pour les organes
de conception, des réseaux de comptables et des correspondants du trésor pour
les organes d’exécution
* le Trésor procède au paiement des dépenses publiques, ajuste les recettes et les
dépenses, assure l’équilibre de l’ensemble des ressources et la liquidité de ses
ressources
Les partenaires du trésor :
La Banque de France :
* Avec la réalisation de l’UEM, la Banque de France est devenue indépendante,
mais seulement pour la politique monétaire.
* Elle définit et met en œuvre la politique monétaire, intervient sur le marché des
changes, réglemente et surveille le système bancaire, joue le rôle d’observatoire
économique
La CDC :
* assure le financement du logement social en centralisant les fonds collectés par
la Poste et les Caisses d’épargne
* est opérateur dans les domaines de la construction, l’immobilier, l’exploitation
d’autoroute,…
* assure les besoins de trésorerie des organismes de Sécurité Sociale Autres partenaires :
* le crédit local de France : financement des collectivités locales
* les services financiers de la Poste : mise à dispositions du Trésor des fonds
collectés via une rémunération
Les ressources du Trésor :
* emprunt à la Banque de France (les découverts sont interdits)
* dépôts des correspondants du trésor à la Banque de France
* les différents emprunts : bons du trésor, les emprunts obligataires La dette publique :
* elle est constituée des emprunts à moyen et long terme, des bons du trésor et de
la dette à la Banque de France ainsi que des dépôts des correspondants du Trésor
* elle comprend la dette de l’Etat mais aussi des autres administrations publiques :
organismes d’administration centrale, administrations publiques locales,
organismes de Sécurité Sociale
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Le contrôle de l’exécution de la loi de finances :
* vise à contraindre le gouvernement à respecter les autorisations de dépenses et
de recettes données par le Parlement
* contrôle a priori et a posteriori
* s’effectue sur les ordonnateurs et les comptables
* peut être interne à l’administration ou externe (Parlement, juridictions)
Contrôle interne :
* pas de contrôle a posteriori
* il est principalement financier : contrôle des dépenses engagées
* contrôle hiérarchique : surtout dans le corps des comptables publics, régularité
des opérations, tenues des comptes et situation financière personnelle ; contrôle
effectué par des trésoriers payeurs généraux, contrôlés eux-mêmes par la
direction de la comptabilité publique
* contrôle hiérarchique exceptionnel dans le corps des ordonnateurs Contrôle exercé par les contrôleurs financiers :
* garantir le respect des autorisations budgétaires votées par le Parlement
* contrôle a priori, c’est-à-dire avant que l’acte ne soit signé par l’ordonnateur
Contrôle exercé par les comptables publics :
* contrôles sur les ordonnateurs
* le trésorier payeur général peut exercer un contrôle financier sur les dépenses de
l’Etat au niveau local (déconcentration)
Contrôle de l’inspection générale des Finances
Contrôles externes :
Cour des comptes :
* contrôle a posteriori
* composée de magistrats
* contrôles juridictionnels
* contrôles des comptes des comptables publics
* contrôles en appel des jugements des chambres régionales des comptes
* contrôles administratifs
* contrôle de la gestion des ordonnateurs et des administrateurs
* contrôle sur l’exécution de la loi de finances : rapport de la Cour des comptes
Cour de discipline budgétaire et financière :
* composée de membres du Conseil d’Etat et de la Cour des comptes
* sanctionnent les infractions commises par les ordonnateurs, les autorités de
tutelle
* sanctionnent les infractions à la réglementation financière Contrôles parlementaires :
* peu efficaces
* s’effectuent par les investigations des rapporteurs des commissions
parlementaires
* par les lois de finances rectificatives
* contrôle a posteriori par le vote des lois de règlement